Изказваме безпокойството на нашите членове – служители в Агенцията по геодезия, картография и кадастър от реалната опасност единствената държавна административна структура отговорна за методически указания и контрол в областта на геодезията във всичките и направления да се превърне в една дирекция, част от мега структура за регистри. Настояваме АГКК да запази своята институционална независимост и най-вече функционална идентичност!

Пълният текст на становището на САС „Подкрепа“:

ДО

Г-Н НИКОЛА МИНЧЕВ
ПРЕДСЕДАТЕЛ НА
НАРОДНОТО СЪБРАНИЕ
НА РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ

ДО
Г-Н МИЛЕН МАТЕЕВ
ПРЕДСЕДАТЕЛ НА
КОМИСИЯ ПО КОНСТИТУЦИОННИ И ПРАВНИ ВЪПРОСИ

ДО
Г-Н НАСТИМИР АНАНИЕВ
ПРЕДСЕДАТЕЛ НА
КОМИСИЯ ПО РЕГИОНАЛНА ПОЛИТИКА,
БЛАГОУСТРОЙСТВО И МЕСТНО САМОУПРАВЛЕНИЕ

ДО
Г-Н КИРИЛ СИМЕОНОВ
ПРЕДСЕДАТЕЛ НА
КОМИСИЯ ПО ЕЛЕКТРОННО УПРАВЛЕНИЕ
И ИНФОРМАЦИОННИ ТЕХНОЛОГИИ

ДО
Г-Н ЛЮБОМИР КАРИМАНСКИ
ПРЕДСЕДАТЕЛ НА
КОМИСИЯ ПО БЮДЖЕТ И ФИНАНСИ

КОПИЕ:
ДО
ИНЖ. ДИМИТЪР МАНОЛОВ
ПРЕЗИДЕНТ НА
КТ „ПОДКРЕПА”

СТАНОВИЩЕ

ОТНОСНО: Законопроект за Държавна агенция по вписванията, № 47-254-01-55 от 18.05.2022 г.

УВАЖАЕМИ ГОСПОДА,

Динамиката на политическите процеси в България за пореден път изведе на преден план повишените обществени очаквания за добро управление и ефективна администрация. Администрацията формира условията за създаване на обществена стойност. Тя влияе пряко върху общественото доверие. Доброто управление е функция от доверието в администрацията от страна на гражданите и бизнеса. За да се реализира успешно стратегията за подобряване на административното обслужване, от основополагащо значение е наличието на добро менажиране на процесите, което е възможно единствено при активна комуникация със самите служители за индикиране на проблемите и предприемане на ефективни мерки за тяхното преодоляване. Един от най-естествените механизми за гражданско участие на служителите в процесите на административна реформа се изразява в посредническата роля на синдикалната организация, в която служителите са обединени и която се явява изразител на тяхната роля и позиция при провеждане на съответните политики.

С настоящото Становище Синдикатът на административните служители „Подкрепа” изразява възраженията и опасенията на своите членове – служители в Агенцията по геодезия, картография и кадастър (АГКК) по повод внесения от група народни представители проект на Закон за Държавната агенция по вписванията.

Анализът на самия законопроект, както и на Мотивите и Предварителната оценка на въздействието, приложени към Проекта на Закон за Държавната агенция по вписванията, дава основание да направим следните изводи:

Вносителите твърдят, че „предложението произтича от Споразумението за съвместно управление на Република България за периода от 2021 г. до 2025 г.”. Съответствието с въпросното Споразумение е частично, доколкото в последното не е предвидено създаването на МЕГА-агенция, в която да се слеят Агенция по вписванията, Агенцията по геодезия, картография и кадастър и Главна дирекция „Гражданска регистрация и административно обслужване“ към МРРБ. В публикувания през месец януари 2022 г. проект на Закон за изменение и допълнение на Закона за кадастъра и имотния регистър се предвижда АГКК да премине на подчинение на заместник министър-председателя по ефективно управление, запазвайки своята институционална независимост и най-вече функционална идентичност. Трансформирането на АГКК в държавна агенция, подчинена на правителството, следва да бъде подкрепено. То би било в унисон с утвърдената практика в част от държавите-членки на ЕС, в които именно този модел е приложен, а донякъде кореспондира и с възприетите решения в други държави-членки, където тези специфични дейности са възложени на независим орган (институция), но решението за вливането на АГКК в рамките на една регистърна агенция е необмислено и погрешно. Сравнителна справка с практиките в ЕС показва, че никъде структурите, занимаващи се с геодезия, картография и кадастър, не са нито подчинени, нито са част от институции, чиято основна деятелност и функции са „регистърни” по същността си. Както от текстовете в законопроекта (чл.2, 3 и 4), така и от Мотивите и Предварителната оценка на въздействието е видно, че вносителите поставят акцент върху регистърното производство и дейностите, които обезпечават, създаването, воденето, съхраняването и използването на регистри. Никъде не се съдържа какъвто и да е мотив, който да има ясна взаимовръзка с основните функции на АГКК. На практика не се изследва и въздействието на законопроекта върху функционалността и дейността на АГКК. Създава се впечатление, че вносителите не отчитат по никакъв начин съществените и явни специфики на дейността на АГКК, които не се вписват по никакъв начин, нито функционално, нито организационно в представената ни визия за консолидирана регистърна агенция.

Според съвременната дефиниция, възприета от Международната асоциация по геодезия и използвана в издаваните от нея документи, ГЕОДЕЗИЯТА е НАУКА за определяне размерите и формата на Земята, външното ѝ гравитационно поле, ориентацията ѝ в пространството, както и техните изменения във времето. От друга страна, като фундаментална наука, геодезията е пряко свързана с (в основата е на) КАРТОГРАФИЯТА, кадастъра, инвестиционното проектиране и др. дейности, предмет на така наречената инженерна геодезия. Дейностите в областта на геодезията и картографията са предназначени, най-общо казано, за създаване на геопространствена информация, предназначена за нуждите на държавното управление, устройството на територията, инвестиционното проучване и проектиране, картографирането на територията на държавата, създаването на кадастралната карта, както и за дейностите, свързани с отбраната и сигурността на държавата. Те са също така част от инженерните дейности в посочените области, включително необходимите системни наблюдения върху движенията на земната кора и на земни маси, както и на деформациите на сгради и инженерни съоръжения, изследването на свлачищни и геодинамични процеси и явления.

Освен за създаването на кадастралната карта и нейното поддържане, АГКК осъществява дейности свързани с:

• Реализиране и поддържане на българската геодезическа система (БГС).

БГС се материализира чрез изграждане и поддържане на геодезически точки, които са равномерно разпределени върху цялата територия на Република България и които съставляват единната геодезическа основа. За осъвременяване на БГС АГКК е във взаимодействие с МВР, научни организации и висши училища. Към настоящия момент, за всички приложения в страната, е въведена БГС2005, определена на основата на Европейската геодезическа референтна система.

• Създаване и поддържане на трите от общо петте геодезически мрежи, съставляващи единната геодезическа основа на територията на страната, а именно:
• Държавната нивелачна мрежа (ДНМ). ДНМ реализира единна височинна система за цялата територия на страната и е част от Обединената европейска нивелачна мрежа (UELN). Освен за основа на всички височинни измервания на територията на Република България при инженерно-геодезически работи, свързани с икономиката, инфраструктурата, инвестиционното проектиране и отбраната, ДНМ е необходима и за решаване на научно-приложни и научноизследователски задачи.
• Държавната гравиметрична мрежа (ДГрМ). ДГрМ е изходна основа за всички гравиметрични измервания (определяне стойността на силата на тежестта) и гравиметрични снимки за геодезически, геофизични, научни и научноизследователски цели. От състоянието на мрежата до голяма степен зависи състоянието и на ДНМ.
• Мрежата от мареографни станции. Непрекъснатите наблюдения и мониторинг на морското ниво, които се извършват в мареографните станции, са необходими за научни изследвания, оценка на климатичните промени и прогнозиране на наводнения, както и за сигурността на корабоплаването в крайбрежните райони и контрол при строителство и ремонт на пристанищните съоръжения.
• Създаване, поддържане, издаване на държавните топографски карти в мащаби 1:5000 и 1:10 000 (цифровата едромащабна топографска карта)

В т.ч. – възлагане аерозаснемането за тази цел, създаване и поддържане на топографски бази данни и геоинформационната система за територията на страната и района на българската база в Антарктика.

Цифровата едромащабна топографска карта (ЦЕТК), създадена като интегрирана база данни, в т.ч. и точен цифров модел на терена (DTM – Digital Terrain Model), е необходима за широк спектър от дейности като: устройствено планиране, планиране и мониторинг на земеползването, планирането на инфраструктурата и реализацията на съответните проекти; гражданска защита, в т.ч. моделиране и прогнозиране с цел предотвратяване на рискове от бедствия и аварии, реакция при настъпване на такива; моделиране на природни и антропогенни явления/влияния за опазване на околната среда и борба с ефектите от изменението на климата; служи като основа при създаване на други картографски продукти, както и е предпоставка за целесъобразно и ефективно разработване на политики за устойчиво развитие на територията.

• Осъществяване на техническата дейност по установяване и стандартизация на географските имена (РГИ) в Република България.

Географските имена са важна част от общия обем геопространствена информация. Пространствени данни са всички данни, които пряко или непряко указват определено местоположение, обхват или географски район. Чрез РГИ се обезпечават еднаквост и устойчивост при употребата на имената на географските обекти, тяхното съхранение, своевременна актуализация – проследяване на промяната на имената в исторически аспект на едни и същи обекти, както и архивиране на тази информация. Освен чисто практическа, поддържането на РГИ има и значителна културологична стойност, тъй като в процесите на културно, икономическо и социално сближаване между страните в съвременния свят географските имена са носител и на националната идентичност и родната култура.

• Организиране и поддържане на Държавния геодезически, картографски и кадастрален фонд (Геокартфонд) – част от Националния архивен фонд.

Геокартфонд е създаден през 1953 г. като част от Главно Управление по Геодезия и Картография (ГУГК) към Министерски съвет. Геокартфонд приема, съхранява и предоставя за ползване материали и данни резултат от геодезически, картографски, кадастрални и фотограметрични дейности, извършвани в страната ни от края на 19 век до наши дни.

Със ЗГК и подзаконови нормативни актове, освен гореизброените основни дейности, на АГКК са вменени отговорностите по: създаване на геодезическите мрежи с местно преназначение (ГММП); оценка за съответствие и мониторинг на инфраструктурните ГНСС мрежи, опериращи на територията на страната.

УВАЖАЕМИ ГОСПОДА,

Видно от посоченото, дейностите и задълженията на АГКК далеч не могат да се сведат до правно-охранително или регистърно производство. По своята същност в голямата си част те са научна и научно-приложна дейност.

Вярно е, че в резултат от изпълнението на изброените по-горе дейности се създават и структурирани геобази данни, управлявани от съответни геоинформационни системи, които са в процес на цялостна интеграция с информационната система на кадастъра, като съвместно с интеграцията се реализира и оптимизация на съответните ЕАУ на АГКК. Тези бази данни не биха могли да бъдат наречени „регистри“ по смисъла на § 1, т. 1. от ДР на Наредба за общите изисквания към информационните системи, регистрите и електронните административни услуги, съгласно която: „„Регистър“ е структурирана база данни, чието предназначение е да съхранява и да бъде доверен автентичен източник на данни, за който съществува нормативно основание и нормативно определен ред за вписване, заличаване и/или удостоверяване на обстоятелства. При необходимост данните в регистъра подлежат на логическа обработка.“

Всички тези дейности предполагат наличието и задържането на експерти и научни работници, при изключително неблагоприятна конюнктура на пазара на труда, към която ще трябва да се добавят всички потенциални негативи от предвижданата структурна промяна, която допълнително ще затрудни административното и функционално управление на процесите. При анализирането на съществуващите проблеми и аргументирането на нуждите и ползите от обсъждания законопроект, вносителите коментират основно проблеми свързани с дейността на Агенция по вписванията. Не са адресирани каквито и да е забележки към работата на АГКК. Нещо повече, по отношение на кадастъра, който единствен от дейността на АГКК има връзка с регистърните производства, вносителите пропускат факта, че агенцията на практика е осъществила своите ангажименти, относими към процеса по функциониране на имотния регистър. До настоящият момент 97 % (107.5 хил. кв. км) от територията на страната е покрита с кадастрална карта и кадастрални регистри. Набрана е информация за над 17.9 млн. недвижими имоти. Кадастрална карта и кадастрални регистри (КККР) са одобрени за 1225 населени места, включително за областните градове и 140 общински центъра. Непрекъснат е процесът на одобряване на КККР по сключените договори за изработване на КККР, както и възлагане изработването на КККР за урбанизираните територии. За територията с одобрени КККР служителите на СГКК изпълняват дейности по поддръжка на КККР, което представлява производство на кадастрална информация за новопостроените инфраструктурни обекти и сгради. За изпълнение на Националната програма за развитие „България 2030“, Приоритет 9 „Местно развитие“, мярка: „Покритие с цифров кадастър, топографска база данни и геодезическа основа, и усъвършенстване и поддържане на информационните системи“, в която е заложено до 2030 г. създаване на кадастрална карта и кадастрални регистри (КККР) на цялата територия на страната трябва да се изработва по 20 хил. ха КККР годишно. За приемане на изработените КККР служителите на АГКК/СГКК следва да проверяват 5 % от възложената за изработване площ. През 2021 година в АГКК са регистрирани над 750 000 бр. заявления, като 46% са подадени през портала за електронни услуги. Това съотношение е устойчиво, с тенденция да расте в полза на електронно подадените услуги. Следва да се отбележи, че за изпълнение на електронно заявените услуги е необходимо изпълнение на специализирани дейности в бег-офисите на СГКК, преди предоставяне на услугата в готов вид на клиентите по електронен път. За 2021 г. всеки служител на СГКК е изпълнил средно по 5 000 услуги. Този обем води до високи нива на напрежение, стрес и повишен риск за здравето на служителите, както и до липса на мотивация за изпълнение на услугите в нормативно определените срокове. Високата степен на натоварване и получаваното ниско възнаграждение са предпоставка за текучество на ценни, обучени експерти. Ниското ниво на заплащане прави АГКК неконкурентноспособна на пазара на труда. Служителите на АГКК трябва да са високо квалифицирани кадри със съответното специално образование. Геодезическите, картографски и кадастрални дейности се изпълняват от лица с висше образование по специалности от регулираната професия „Инженер в геодезията, картографията и кадастъра“, в професионално направление „Архитектура, строителство и геодезия“. АГКК, чрез своите служители – инженери по геодезия, изпълнява дейности, възложени ѝ със Закона за кадастъра и имотния регистър, Закона за геодезията и картографията, Закона за устройството на Черноморското крайбрежие, както и дейности по Директивата INSPIRE, транспонира в Закона за достъп до пространствени данни и други законоустановени правомощия. Основният състав на АГКК е от инженери по геодезия. През последните години агенцията изпитва остър недостиг на квалифициран персонал. Въпреки доброто партньорство с университетите, които обучават по специалността „геодезия“ все по-малко млади хора избират за работно място АГКК и нейните регионални структури. Партньорството с висшите училища е от взаимен интерес, тъй като дава възможност на студентите да придобият задължителния стаж по специалността. Промяната в статута и структурата на АГКК би обезсмислила тази съвместна дейност. Това ще бъде предпоставка още по-малко млади хора да избират за работно място АГКК и нейните регионални структури. Назначаването на млади специалисти ще бъде допълнително затруднено, когато им се предлага работа в ДАВ, която по дефиниция ще управлява, поддържа и осигурява интеграция на регистри – дейност, която е много далеч от професионалната квалификация на инженер-геодезист.

Съгласно Дългосрочната програма за дейността по създаването на кадастъра и имотния регистър за периода 2001 г. – 2015 г. е приета с Решение № 326 от 11 май 2001 г. на Министерски съвет и Регулаторния борд към Съвета за административната реформа, към настоящия момент АГКК следваше да има 600 щатни бройки за нормалното си функциониране и качествено обслужване на гражданите и бизнеса. Към момента АГКК осъществява дейността си с 417 щатни бройки, т.е. с около 2/3 от необходимия човешки ресурс. Предвижданото преструктуриране залага автоматичното прехвърляне на наличния реално попълнен щат към числеността на новата мега-агенция, като по този начин вакантните, но крайно необходими щатни бройки ще бъдат заличени. Нещо повече, както служителите, така и САС „Подкрепа“ сме убедени, че процеса на консолидация ще бъде съпроводен и/или последван от опити за провеждане на оптимизация на броя на заетите, заявките за каквато винаги намират полезен политически отзвук пред обществото, но рядко отчитат негативните ефекти върху качеството и ефективността на административните услуги. Не става ясно, отчита ли се обстоятелството, че за изпълнение на новите дейности, вменени на АГКК с промяната на ЗГК през 2019 г. и с изменението от 18.07.2020 г. на Наредба №1 от 16.09.2008 г. за създаването и поддържането на специализираните карти и регистри на обектите по чл. 6, ал. 4 и 5 от закона за устройството на черноморското крайбрежие е необходимо увеличаването на щатния състав на АГКК. Направен за целта анализ показа, че за спазване на сроковете за предоставяне на качествени услуги, щатните бройки на АГКК трябва да се увеличат минимум с по две щатни бройки за високо квалифицирани кадри, на всяка регионална структура, т.е. 56 щ. броя.

Не по-малки са притесненията и опасенията във връзка с администрирането и функционалното управление на дейностите по геодезия, картография е кадастър при предвидената структурна консолидация.

Дадените от вносителите на законопроекта примери за успешно реализирани сходни процедури, могат със същия успех да се ползват и като аргумент с обратен знак. Създаването на БАБХ е посочено като добра практика, но се пропуска факта, че само определени звена на РЗИ, например, влизат в новата структура, доколкото са ФУНКЦИОНАЛНО свързани с нейната дейност, а самите РЗИ запазват своята самостоятелност и идентичност извън БАБХ, именно заради липсата на функционално сходство и обвързаност на дейностите. По същия начин, описаната по-горе широка палитра от научни и научно-приложни дейности на АГКК по никакъв начин не се вписват функционално в бъдещата регистърна агенция, а следва да бъдат ефективно управлявани е администрирани в една структура, на която тези дейности са напълно чужди.

Вносителите подчертават, както в самия законопроект, така и в мотивите към него, че с приемането му, Държавната агенция по вписванията ще бъде административната структура отговорна за гражданската, търговската и имотната регистрация. Те, обаче не дават отговор на въпроса, кой ще бъде отговорен за дейностите, за които към днешна дата изцяло се разчита на АГКК. Научното и научно-приложно обезпечаване на дейностите по геодезия и картография се извършва с активното участие на Националния институт по геофизика, геодезия и география (НИГГГ) при Българска академия на науките и Геодезическия факултет на Университета по архитектура, строителство и геодезия. През последните 10 години се ликвидира единственото останало държавно дружество „Геопланпроект“ ЕАД, което изпълняваше дейности по геодезия. С предлаганата промяна се предвижда да се принизи единствената държавна административна структура отговорна за методически указания и контрол в областта на геодезията във всичките и направления до дирекция в мега структура за регистри. В предложената промяна законовносителят разглежда всички направления на геодезията, като регистри, а не като наука, с която се създават пространствени данни. Всяка от основните държавни геодезически и картографски дейности представлява уникална задача, обхващаща територията на страната, като до голяма степен е и въпрос на национална, респективно Европейска, сигурност. Всяка от тези задачи се изпълнява по специфични за нея организационни и технически правила, при спазване на строго определени научни и технически изисквания, респективно по такива правила и изисквания се създават и управляват съответните структурирани геобази данни. С предлаганата структурна промяна и обезличаване на агенцията по геодезия, картография и кадастър, като самостоятелна и основна държавна администрация, ръководеща дейностите по геодезия, съществува реална опасност от загуба на познание в сектор геодезия, неизменно участващ в инвестиционния процес в България. Ще се загуби натрупаното познание и опит за функционирането на специализираната администрацията, създаваща правилата и нормите, даваща методически указания и контрол на геодезическите дейности, както и управлението процесите при създаване и реализиране на геодезически и картографски проекти и геопространствени данни. Преструктурирането ще забави инвестиционната програма в сектор геодезия, което е съществен риск за изпълнение на основните дейности в области и направления, стратегически важни за създаването на геопространствени данни за територията на страната, независимо от създадените европейски и световни пространствени данни. От изключително значение за всяка държава е тя сама да създава, поддържа и актуализира собствена геопространствена информация с необходимата точност и актуалност, което гарантира сигурността и независимостта за вземане на информирани управленски решения. Създаването и функционирането на самостоятелни държавни администрации по геодезия, картография и кадастър, както вече споменахме, е доказана и ефективно работеща европейска практика, използвана във всички държави-членки на ЕС.

Вносителите на законопроекта правилно отбелязват, че „сред основните фактори, които определят институционалното поведение на една структура са стратегическата визия на политическото ръководство, управленските качества на оперативния мениджмънт и квалификацията и уменията на служителите“. Понеже споделяме тази констатация, на още по-голямо основание се солидаризираме с опасенията на служителите на АГКК относно бъдещото институционално поведение, а оттам и резултатността на бъдещата консолидирана регистърна агенция по отношение на дейностите по геодезия, картография и кадастър.

И в момента системите на АГКК и АВ са интегрирани и обменят данни при настъпване на определени събития. Надграждането на интеграцията между две системи не се възпрепятства от технологични ограничения и зависи изцяло от наличието на необходимите данни в системите. Обединяването на АВ и АГКК няма да доведе до автоматично създаване на Имотния регистър, каквото внушение се съдържа в мотивите към законопроекта. Това е процес, чието времево развитие не зависи от сливането на двете агенции, а от други фактори. Вносителите на проекта на Закон за ДАВ са достигнали до извода, че недостатъчната интеграция на системите е следствие от „липсата на ясно лидерство и/или надмощие на един от двамата министри (МРРБ и МП)“. С предприетото консолидиране един проблем би се заместил с нов, който вероятно ще е по-осезаем. На практика се предлага създаване на „лидерство“, логично пришито на типичната регистърна агенция (АВ), доколкото законопроекта подчертано е насочен към създаване и администриране на регистри и не съдържа регламентация, относима към управлението на процеси и дейности по геодезия, картография и кадастър. Това своеобразно планирано „лидерство“ е коментирано от вносителите на проекта, които посочват, че „АВ има сериозен опит в управлението на процеси по разширяване на регистърното порфолио“. Веднага след това твърдение се прави констатация, че „при разширяване обхвата на дейността на АВ и провеждането на регистровата реформа, не са предприети действия за извършване на функционален анализ на административната функция с оглед създаването на ефективна организация за изпълнение на нормативно регламентираните функции“. Отчита се, че „това рефлектира върху правилното разпределяне на задълженията и отговорностите и осигуряването на необходимите ресурси и капацитет за ефективно изпълнение на дейностите“. При тези констатации и изводи, много неубедително е предположението, че в процеса на консолидация, даденото надмощие на лидерстващата регистърна администрация ще съумее ефективно да управлява и обезпечи не само регистърната дейност, но и цяла гама от специфични, нетипични и неприсъщи научни и развойни дейности, каквито са дейностите по геодезия, картография и кадастър. Според вносителите на проекта, постоянно инвестираните през годините средства за координация между двете агенции поставяли под съмнение целесъобразността на решението от 2000 г., двете системи да са в различни институции. Споделените дотук аргументи и опасения обосновават далеч по-голямо съмнение в правилността на предложената консолидация.

УВАЖАЕМИ ГОСПОДА,

С оглед на всичко посочено, изразяваме категоричното възражение на нашите членове – служители в АГКК, както и на ръководството на САС „Подкрепа“ срещу представения Проект на Закон за Държавната агенция по вписванията, в частта му, в която се предвижда АГКК да се влее в бъдещата регистърна администрация. Настояваме, да се преразгледа това предложение и да се предприемат действия по трансформиране на АГКК в самостоятелна Държавна агенция на пряко подчинение на Министерски съвет, както всъщност е планирано и в Споразумението за съвместно управление на Република България за периода от 2021 г. до 2025 г..

С уважение,

КРЕМЕНА АТАНАСОВА
ЗАМЕСТНИК-ПРЕДСЕДАТЕЛ
Синдикат на административните служители ”ПОДКРЕПА”