Прието от Изпълнителния комитет на 25-26 юли в София
Въведение
Синдикатите отдавна призовават за силна защита в целия ЕС на онези, които сигнализират за неправомерни действия. Работещите в държавния и частния сектор трябва да бъдат сигурни, че ще бъдат защитени от репресии в случай, че почувстват нужда да споделят опасенията си на работното място, както и извън него. Скорошните скандали показват, че лицата, подаващи сигнали за злоупотреби, могат да изиграят важна роля при разкриването на незаконни практики. Но работещите често се страхуват да говорят от страх от понижение, санкциониране, уволнение, включване в черен списък, съд, глобяване и дори лишаване от свобода. Често се случва след голям инцидент работници да съобщят, че са изразили предварително своите опасения, но те са били пренебрегнати или покрити.
Неотложна необходимост от защита в целия ЕС за тези, които сигнализират
На 17 април 2018 г. Комисията на ЕС прие проектопредложение за директива, с която да се предостави защита на работещите, когато те решат да сигнализират. Европейската комисия заявява, че „предложението ще гарантира високо ниво на защита на подателите на сигнали за нарушения на правото на ЕС, като така ще се установят нови стандарти за целия Съюз. Новият закон ще установи сигурни канали за докладване както в рамките на фирмата, така и извън нея/него … „Като признава, че защитата на подателите на сигнали за нарушения в ЕС е фрагментирана и неравномерна в различните сфери на политиката, Комисията подчерта, че само десет страни от ЕС (Франция, Италия, Литва, Малта, Нидерландия, Словакия, Швеция и Обединеното кралство) имат цялостен закон, който защитава подателите на сигнали. В останалите държави от ЕС, предоставената защита е частична: тя обхваща или само държавни служители, или само определени сектори (например финансови услуги), или само конкретни видове нарушения (например корупция). Комисията подчертава неотложната необходимост от защита на европейско равнището, тъй като „недостатъчната защита не само оказва неблагоприятно въздействие върху функционирането на европейските политиките на национално ниво, но и може да се разпространи в други страни и в ЕС като цяло“.
Значителни трудности с предложената директива
За ЕКП публикуването на директивата води до редица трудни решения. От една страна, синдикатите призовават за закрила на лицата, подаващи сигнали, но има сериозни въпроси за обмисляне, свързани с нашата подкрепа за Директивата:
- Комисията не се обърна към социалните партньори за консултация съгласно чл.154 от ДФЕС относно предложението за директива.
- Предложението за директивата осигурява по-ниска степен на защита на работещите, защитата на правата, здравеопазването и социалните грижи отколкото що се отнася до правата на животните, безопасността и благосъстоянието. Това създава двустепенна правна система на ЕС, в която правото на заетостта поставено на по-ниска позиция.
- Предложената директива би създала задължителна процедура за подаване на сигнали за злоупотреби на работното място, в която няма гаранции за правото да бъде представлявана от синдиката, нито че подаването на сигнали за нарушения следва да бъде доброволно. Задължителните процедури за вътрешно отчитане намаляват вероятността работещите да предприемат стъпка. Изразява сериозно безпокойство, че процедурите не дават право на работещия да се среща, да обсъжда, да получава съвети, да бъде придружаван или представляван от своя синдикат на всеки етап. По този начин предложената директива отнема на работещия най-основната и очевидна защита. Още по-лошо е, че няма клаузи за нерегресия, които да защитят съществуващите процедури на работното място, включващи представителство на синдикатите.
Също така има други сериозни проблеми, свързани със самия проект за директивата, което указва влияние върху анализите и предложенията на синдикатите. Например, предложеният вариант засяга само правото на ЕС. Това силно ще затрудни работещите да разграничават правото на Съюза от националното си право. В някои случаи ще бъде дори невъзможно за тях.
Настоящото становище се фокусира върху три главни опасения, които трябва да бъдат преодолени, за да е сигурна подкрепата на синдикатите за бъдещето на директивата.
Да се обърне внимание на неправилната процедура, използвана от Комисията.
ЕКП не може да игнорира пропуска на Комисията да се обърне към социалните партньори за консултация, относно този проект. Ясно е, че предложената директива покрива множество въпроси, засегнати в чл. 153 на Договорът за функциониране на ЕС (ДФЕС), а именно закрилата от уволнение и условията на труд. ЕКП се обърна към Тимерман с въпроса защо на социалните партньори не беше дадена възможността да изпълнят функциите си, отредени им от чл. 154 (ДФЕС). Отговор не последва и не бяхме осведомени за причините Комисията да не успее да отнесе предложението до нас.
Липсата на отговор е неприемлива и пропилява време, в което вместо това бихме могли да намерим решение.
ЕКП отхвърля лъжливия аргумент, който се разпространява, а именно че чл. 154 се прилага само когато чл. 153 е правното основание за директива. Не е така. Член 154 ясно посочва, че „преди да внесе предложения в областта на социалната политика, Комисията трябва да се консултира със социалните партньори относно възможната посока на действие на Съюза“. Освен това следва да се отбележи, че предложената директива разглежда въпросите, изрично посочени в член 153, например „закрила на работещите“, „условия на труд“ и „прекратяване на заетостта“. Също така, тук е редно да се спомене, че изключването на чл. 153 (ДФЕС) като правно основание е нарушение на чл. 20 от Хартата на основните права на ЕС, защото няма оправдание за различно третиране във връзка с други правни основания, споменати в предложението на Комисията
Правни действия за предотвратяване на напредъка на законодателството
ЕКП има възможността да предприеме правни действия, т.е да блокира продължаването на законодателния процес заради липса на консултиране със социалните партньори. Има силни аргументи в полза на предприемането на тази стъпка от страна на ЕКП, не само заради проблематичното третиране на правата на работниците в директивата, но още повече заради начина, по който части от Европейската комисия се опитват все повече да подкопават функциите на социалните партньори, скрепени в ДЕС.
Настоятелно призоваване Комисията да започне официална консултация съгласно член 154 от ДФЕС
ЕКП силно критикува Комисията за това, че не изпълнява задължението си да започне официална консултация с европейските социални партньори по член 154 от ДФЕС. Въпреки това ЕКП не предлага правно основание за прекратяване на законодателството. Тя ще се възползва от възможността да постави въпроса за всички недостатъци, правни неясноти и механизми за заобикаляне в текста и той да бъде променен така, че да може директивата да бъде подкрепена от синдикатите. Ние подчертаваме, че това не е прецедент. Пренебрегването на член 154 от ДФЕС не бива да става норма. Изменения, необходими за осигуряване на подкрепа от страна на синдикатите за предложената директива:
Основен въпрос, пораждащ безпокойство, е материалният обхват на директивата, изложен в член 1.
Чл. 1. Директивата защитава лицата, работещи в частния и публичния сектор, когато докладват за нарушения на правото на ЕС, свързани с (i) обществени поръчки; (ii) финансови услуги, (iii) пране на пари и финансиране на тероризъм; iv) безопасността на продуктите; v) безопасност на транспорта; vi) опазване на околната среда; vii) ядрена безопасност; viii) безопасност на храните и фуражите, (ix) здраве на животните и хуманно отношение към тях; x) обществено здраве; xi) защита на потребителите; xii) неприкосновеност на личния живот, xiii) защита на данните и сигурност на мрежовите и информационните системи; xiv) нарушения на правилата на ЕС в областта на конкуренцията; xv) нарушения и злоупотреби с правилата за корпоративен данък и xvi) увреждане на финансовите интереси на ЕС.
Решението на Европейската комисия да избере 16 различни правни основания, обхващащи много области на правото на ЕС, е безпрецедентно и не включва изрично член 153 [1], като по този начин се изключват всички права на работещите. Директивата в този си вид засилване на правото, а не защитата на правата на работещите.
Отказът да се предостави защита на работещите, за да свидетелстват за неуспехи на работодатели и други в защита на заетостта, благосъстоянието, здравето, безопасността, равенството и правата на човека, е неприемлив. Още по-силно възмущение предизвиква защитата, която директивата предоставя за хуманното отношение към животните, здравеопазването и благосъстоянието. Изключването е неприемливо и противоречи на член 20 от Хартата на основните права на Европейския съюз, тъй като няма основание за различно третиране. Освен това решаването на проблема не може да оставяно само на ниво национално законодателство, тъй като списъкът в член 1 от директивата е т.нар. „Затворен списък“ – „нарушения, попадащи в приложното поле на актовете на Съюза, по отношение на следните области (чл.1 а)) , са описани в приложението (част I и част II). Това означава, че могат да се предвидят само въпросите, изброени в директивата. За да могат държавите-членки да добавят допълнителни въпроси, списъкът трябва да е отворен, и трябва разпоредбата да бъде формулирана като „включваща, но не ограничаваща се до, следните области“.
Пропускайки заетостта, равенството и трудовите права в ЕС, Комисията създаде двустепенна система от закони с идеята, че трудовото право е по-слабо защитена област от правото в ЕС. Това е опасна представа и няма място в ЕС, приел за рамка Европейския стълб на социалните права и в предвид факта, че Хартата на основните права на ЕС има равен статут с този на Договорите.
Синдикатите и неправителствените организации призовават за хоризонтална директива и са против секторния подход. За да се гарантира такъв хоризонтален подход, синдикатите препоръчват правните основания да бъдат обединени в член 153 от ДФЕС. Като се има предвид безпрецедентното използване на 16 правни основания за една директива, ЕКП призовава социалното поле да бъде включено и в правния обхват. В това отношение призоваваме също така директивата да бъде изменена, за да се гарантира, че подаването на сигнали не е задължително (с изключение на някои установени ограничени области). Целта на директивата следва да бъде защитата на работещите, а не на правоприлагащите органи.
2.Промяна на задължителната процедура за подаване на сигнали за злоупотреби на работното място, за да се гарантира на работещите правото да бъдат представлявани от синдиката и подкрепа за по-благоприятните съществуващи режими.
Директивата определя в глава II (чл. 4 и 5) задължение за организации с повече от 50 служители или с оборот над 10 милиона евро и за някои организации от държавния сектор „да установят вътрешни канали и процедури за докладване и последващи действия на доклада „. Тук възникват трудности. На първо място, както Европейската федерация на журналистите подчерта, това ще направи по-малко вероятно хората да пристъпят към действие; трябва да бъде значително по-лесно за работещият, който иска да докладва нарушение, да се обърне директно към медиите. А източниците на информация на журналистите следва да бъдат добре защитени.
Допълнителен проблем е, че вътрешната процедура не дава на работещия правото да се среща, да обсъжда, да получава съвети, да бъде придружаван или дори да бъде представлявано на всеки етап от своя синдикат. По този начин предложената директива му отнема на най-основната и очевидна защита. Неяснотата дали са защитени ще предизвиква трудности за работниците. Контра продуктивно е да не се предоставя на работещите това основно право. Липсата на защита е още по-тревожна, тъй като директивата не предвижда адекватна клауза за недопускане на регресия, за да се защитят съществуващите процедури на работното място, които предвиждат синдикално представителство.
Директивата по-нататък безполезно предвижда, че при установяването на вътрешните канали държавите-членки „се консултират със социалните партньори, ако е уместно“. Трябва да се избегне работодателите да могат да се разпореждат едностранно с вътрешните канали на компанията. Нужно е да се установи задължение разработването на каналите да бъде в следствие на преговори и консултации с представителите на работещите или синдикатите. Правовото да на работещите да бъдат представлявани трябва да бъде гарантирано.
Процедурата за вътрешно докладване е необходимо да бъде изменена, за да се забранят клаузите за конфиденциалност в трудовите договори и да се предостави ясно и сигурно право на работещия или на групата работещи обсъждания със синдикатите на ранен етап, т.е да се говори за разкритията, и още повече да могат да се обсъжда дали да се предприеме стъпка за докладване, без това да се разглежда като нарушаване на клаузите за конфиденциалност. Дори в хода на обсъждането да се реши да не се прибягва до докладване, работeщите трябва да могат да се ползват от ползите, които директивата урежда. Правото да бъде придружаван и представляван от профсъюза на всички етапи от вътрешната процедура е от съществено значение.
- Да се осигури благоприятно третиране/нерегресия(чл.19)
Член 19 не осигурява адекватна защита на съществуващите режими за защита на сигнализирането. Няма да гарантира, че работещите ще се ползват с по-силна защита, осигурена от националното законодателство, което е в сила днес. Начинът, по който е изготвен, може да насърчи Съда на ЕС да превърне тази разпоредба в максимално правило, както е направено в съдебната практика на Laval. В допълнение, този член се ограничава до „правата на докладващите лица“, това може да се отнася само за тези подаващи сигнали, които попадат в приложното поле на настоящата директива в член 1.
Необходима е по-добра клауза за нерегресия, за да се гарантира, че вече съществуващите юридически стандарти не са занижени и че съществуващите вътрешни процедури, включващи синдикатите, са защитени и се подобряват, вместо да се влошават.
Допълнителни изменения са необходими, да сe разрешат следните проблеми:
Правото на ЕС и националното право не са лесни за разграничаване.
Проектът за директивата се отнася само до правото на ЕС, следователно ще бъде много трудно, дори невъзможно за работещите на практика да разграничават двата отделни правопорядъка. За справяне с тази несигурност в чл. 13 от директивата е написано: докладващо/ сигнализиращо лице ще се ползва със защитата, която директивата предлага, ако той/тя има разумни основания да вярва, че информацията, която съобщава, е била истинна в момента на докладването, при условия че дадената информация попада в обхвата на директивата. Не е ясно как ще се приложи на практика. Силно би зависило от това дали съда вярва на свидетелствата на работещия и колко е предоставената свобода на интерпретация. За предпочитане е работещите да бъдат гарантирано защитени и когато става въпрос за опасения за нарушения в прилагането на европейските актове на национално ниво.
Необходимост за подобрения при отмяна на тежестта на доказване (чл.15 (5)).
Отмяната не е достатъчно. Сигнализиралото лице трябва да представи разумни основания за убеждението си, че вредата е проява на отмъщение в следствие на неговото докладване или разкрития. Тогава лицето, което е предприело репресивната мярка може да докаже, че вредата не е последица от подадени сигнали, а е базирано на надеждно обосновани основания. Предложението само ще прехвърли тежестта на доказване на лицето, което е предприело репресивната мярка.
[1] чл.114 ДФЕС, който се отнася до функционирането на вътрешния пазар, е правно основание. В допълнение директивата има (и) други специфични правни основания, които целят обхванат областите, включени в чл.16, 33, 43, 50, 53(1), 62, 91, 100, 103, 109, 168, 169 и 207 от ДФЕС и чл. 31 от Договора за ЕВРАТОМ. С изричната цел директивата да дава по-добра защита на финансовите интереси на Съюза, чл. 325 (4) ДФЕС също беше добавен като правно основание.(Съображение 81)