ДО
Г-Н ПЛАМЕН АБРОВСКИ
МИНИСТЪР НА ЗЕМЕДЕЛИЕТО И ХРАНИТЕ

КОПИЕ ДО

НАРОДНОТО СЪБРАНИЕ НА РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ
МИНИСТЕРСКИ СЪВЕТ НА РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ
КОМИСИЯ ПО ЗЕМЕДЕЛИЕТО, ХРАНИТЕ И ГОРИТЕ КЪМ НС

ОТВОРЕНО ПИСМО

ОТ

НАЦИОНАЛНА ФЕДЕРАЦИЯ „ЗЕМЕДЕЛИЕ И ГОРСКО СТОПАНСТВО“ НА КТ „ПОДКРЕПА“  И СЛУЖИТЕЛИТЕ НА ИЗПЪЛНИТЕЛНА АГЕНЦИЯ ПО РИБАРСТВО И АКВАКУЛТУРИ

Относно: Обединяване на Изпълнителната агенция по горите и Изпълнителната агенция по рибарство и аквакултури (ИАРА) в нова Изпълнителна агенция по горите и рибарството (ИАГР) – Предложение от Доклада за извършен преглед на функциите, структурата и числеността на персонала в Министерството на земеделието и храните и административните структури към министъра на земеделието и храните (София, август 2026 г.)

УВАЖАЕМИ ГОСПОДИН АБРОВСКИ,

Ние, Национална федерация „Земеделие и горско стопанство“ на КТ „Подкрепа“ и служителите на ИАРА, заявяваме своята позиция относно Доклада за извършен преглед на функциите, структурата и числеността на персонала в МЗХ и административните структури към министъра (наричан по-нататък „Доклада“) и индикативния срок по т. 5.2.4.3 от него – 09.09.2026 г. – за публикуване за обществена консултация на проектите на нормативни актове, касаещо предложението за обединяване на Изпълнителна агенция по рибарство и аквакултури (ИАРА) с Изпълнителната агенция по горите (ИАГ).

Становището е изготвено с ясното разбиране за целите на административната реформа и не оспорва необходимостта от оптимизиране на структурата и числеността в системата на МЗХ. То обосновава защо конкретната мярка – сливане на двете агенции – не постига тези цели. На практика се създава правен, финансов и оперативен риск при изпълнението на задълженията на Република България по Общата политика в областта на рибарството (ОПОР) на ЕС. Затова ние предлагаме алтернативен път. по който целите на реформата се постигат при запазване на ИАРА като самостоятелна административна структура.

I. РЕЗЮМЕ

1. Предложението няма секторна обосновка. Докладът сам посочва (Въведение), че „не представлява цялостен функционален анализ по Единната методология“, че количествените данни „не следва да бъдат самостоятелно основание за структурни и щатни промени“ – без нито една констатация за неефективност на ИАРА и без оценка на въздействието върху ОПОР на ЕС.
2. ИАРА и ИАГ нямат обща предметна област. ИАРА прилага пряко приложимо право на ЕС в област на изключителна компетентност на Съюза (чл. 3, пар. 1, б. „г“ ДФЕС), с пряка отчетност пред Европейската комисия (ГД „Морско дело и рибарство“), EFCA и GFCM. ИАГ прилага национално законодателство (Закон за горите).
3. Сливането съвпада с най-мащабната реформа на контрола по ОПОР на ЕС от 2009 г. Регламент (ЕС) 2023/2842 налага на България задължителни срокове – 10.01.2028 г. за дистанционно електронно наблюдение (REM) на кораби над 18 м и за електронно докладване на кораби под 12 м, при вече изтекъл срок по чл. 55 (любителски риболов), напълно електронно докладване към ЕК на всички първи продажби, приемане и транспорт на продукти от риболов, пълна електронна проследяемост „от кораба до чинията“, въвеждане на електронен риболовен дневник за всичи кораби под 12 метра и предаване и рапортуване на всички данни към ЕК в реално време. Преобразуване на компетентния орган в периода 2026–2027 г. означава двойна институционална промяна в най-критичния прозорец за изпълнение.
4. Неизпълнението има конкретна цена. Регламент (ЕС) № 1380/2013 (чл. 41) и Регламент (ЕО) № 1224/2009 (чл. 102–105) дават на Комисията право на план за действие, спиране на плащанията по ЕФМДРА, забрана на риболовни дейности и приспадане на квоти; чл. 258 ДФЕС – на процедура пред Съда на ЕС. Прецедентът Комисия/Франция (C-304/02) завършва с еднократна сума 20 млн. евро и периодична санкция 57,76 млн. евро на шестмесечие за недостатъчен контрол на рибарството.
5. Докладът противоречи на собствените си принципи. Изисква „функционална независимост и разграничение между контрола и надзора“ при прехвърляне на функции в биологичното производство (т. 5.1.1.3), но не прилага същия принцип към контрола по ОПОР на ЕС; изисква функциите по формиране на политика да останат в министерството (т. 4.2.3), но прехвърля Дирекция „ОПОР“ към изпълнителна агенция; запазва самостоятелния статут на всички останали структури (т. 5.2.2) без критерий защо именно тези две са изключение.
6. Икономията е незначителна, а преходът – скъп. Всички 220 щатни бройки на ИАРА изпълняват функции, които остават задължителни по регламент. Преходът изисква ЗИД на ЗРА, нов устройствен правилник, правоприемство по десетки договори, проекти и информационни системи, пренотификация пред ЕК/EFCA/GFCM и замразява текущите процедури по ЗОП и ПМДРА.

ИСКАНЕ:

т. 5.2.1.1 и първото тире на т. 5.1.1.3 от Доклада да отпаднат от проектите, предвидени за обществена консултация до 09.09.2026 г.;

ИАРА да представи в 30-дневен срок собствен план за оптимизиране на структурата и числеността, съвместим с целите на реформата (раздел IX).

II. ПРЕДЛОЖЕНИЕТО И НЕГОВИТЕ МОТИВИ

Докладът предвижда:

• т. 5.2.1.1 – ИАГ и ИАРА „да бъдат обединени в нова Изпълнителна агенция по горите и рибарството (ИАГР)“, която „да поеме функциите на двете преобразувани административни структури, както и предвидените за прехвърляне функции на дирекция „ОПОР“; структурата – с бъдещ устройствен правилник;
• т. 5.1.1.3, първо тире – закриване на дирекция „Обща политика в областта на рибарството“ в МЗХ (11 щ. бр.) и прехвърляне на функциите ѝ към новата агенция;
• т. 5.2.3 – преобразуването изисква законодателни изменения (правомощия, възложени със закон), уреждане на правоприемство, служители, активи, архиви, регистри и информационни системи;
• т. 5.2.4.3 – индикативен срок 09.09.2026 г. за публикуване на проектите за обществена консултация.

По данни от органиграмата в Доклада (към 11.08.2026 г.) числеността е: ИАРА – 220 щ. бр.; ИАГ – 148 щ. бр. (Изм. – ДВ, бр. 91 от 2013 г., в сила от 18.10.2013 г., бр. 29 от 2015 г., в сила от 21.04.2015 г., бр. 66 от 2018 г., в сила от 10.08.2018 г.); дирекция „Морско дело и рибарство“ в МЗХ (Управляващ орган на ПМДРА) – 33 щ. бр., която остава в министерството.

Докладът не съдържа:

(а) констатация за дублиране на функции между ИАРА и ИАГ;

(б) констатация за неефективност или необезпеченост на функции на ИАРА;

(в) оценка на въздействието на сливането върху задълженията по ОПОР на ЕС, върху текущите проекти с европейско финансиране или върху информационните системи;

(г) очаквана икономия в щатни бройки или средства от конкретно тази мярка (Таблица 11 е приложение, което не е предоставено на ИАРА).

Мотивът е единствено общият – „консолидиране на административни структури“.

III. ПРОЦЕДУРНИ И МЕТОДОЛОГИЧЕСКИ ДЕФИЦИТИ НА ПРЕДЛОЖЕНИЕТО

3.1. Липса на функционален анализ

Прегледът е извършен в рамките на един месец (август 2026 г.) чрез преглед на нормативна уредба, щатни разписания, документооборот и отпуски. Обединяването на две изпълнителни агенции, създадени със закон, е най-тежката структурна мярка в Доклада и именно за нея не е приложена методологията, която самият Доклад признава за приложима.

3.2. Количествените данни не обосновават мярката

Характерът на функциите на ИАРА не е анализиран в Доклада; агенцията не е констатирана като структура с незаети длъжности, необезпечени правомощия или дублиране.

3.3. Липса на оценка на въздействието по ОПОР на ЕС

Частичната предварителна оценка на въздействието по чл. 20 от Закона за нормативните актове, която Докладът предвижда да бъде съгласувана с администрацията на Министерския съвет преди 09.09.2026 г., следва да идентифицира засегнатите страни и рисковете.

За мярка, засягаща изпълнението на пряко приложими регламенти на ЕС, оценката не може да бъде пълна без консултация с ГД „Морско дело и рибарство“ на ЕК и с EFCA относно последиците за системата за контрол. Такава консултация не е проведена.

3.4. Необходимост от законодателна промяна и времеви риск

ИАРА е създадена със Закона за рибарството и аквакултурите (чл. 5 ЗРА); устройственият ѝ правилник е приет на основание чл. 5, ал. 3 ЗРА. Многобройни правомощия на изпълнителния директор са възложени пряко със закон и подзаконови актове (разрешителни за стопански риболов, регистри, квоти, актове за нарушения, представителство пред ЕК). Докладът признава (т. 5.2.3), че закриването и правоприемството „следва да се координират с необходимите законодателни изменения“. Това означава ЗИД на ЗРА – паралелно с вече внесения проект на ЗИД на ЗРА (12.02.2026 г.), който урежда транспонирането на Регламент (ЕС) 2023/2842. Два конкурентни законопроекта по един и същ закон в един и същ период са реален риск и за двата.

IV. ПРАВНАТА ПРИРОДА НА ФУНКЦИЯТА НА ИАРА – ЗАЩО НЕ Е СРАВНИМА С ИАГ

4.1. Изключителна компетентност на ЕС и единен национален орган

Опазването на морските биологични ресурси в рамките на ОПОР на ЕС е изключителна компетентност на Съюза (чл. 3, пар. 1, б. „г“ ДФЕС). Държавите членки не формират правила – те ги прилагат чрез определен компетентен орган. Регламент (ЕО) № 1224/2009 (чл. 5, пар. 5) изисква във всяка държава членка „единен орган“ да координира контролните дейности на всички национални контролни органи; за България това е ИАРА [акт за определяне – съвместен план за разполагане с решение на EFCA]. Регламент (ЕС) 2023/2842 надгражда тези изисквания с нови задължения по електронно докладване, дистанционно наблюдение, проследимост и точкова система, всички адресирани към този компетентен орган.

ИАГ изпълнява функции по Закона за горите и Закона за лова и опазване на дивеча – национална политика, хармонизирана с екологични директиви (Natura 2000, FLEGT/EUDR), без наднационален контролен орган от типа на EFCA и без режим на квоти, регистър на флота или сателитно наблюдение.

4.2. Двоен контролен капацитет – документален и физически

Всеки регистрационен и лицензионен режим по ЗРА и регламентите изисква паралелен контролен капацитет: приемане и валидиране на декларации, дневници, документи за продажба и транспорт (Информационно-статистическа система, FLUX) и физическа инспекция на кораби, разтоварвания, стопанства за аквакултури и вериги на доставка (четири териториални отдела, Център за наблюдение на риболова, сателитна система СНРК/VMS). Тази комбинация е специфична за сектора и не съществува в никоя друга администрация.

4.3. Финансов и санкционен механизъм

Последиците от отслабване на националния контрол са уредени изрично:

• Регламент (ЕС) № 1380/2013, чл. 41 – финансовата помощ от Съюза за държавите членки зависи от спазването на правилата на ОПОР на ЕС; нарушението „може да доведе до прекъсване или спиране на плащанията или до финансова корекция“;
• Регламент (ЕО) № 1224/2009, чл. 102 – при неефективни методи на контрол Комисията определя план за действие; чл. 103 – временно спиране до 18 месеца и прекратяване на финансовата помощ; чл. 104 – забрана на риболовни дейности; чл. 105 – приспадане на квоти;
• чл. 258 ДФЕС – процедура за неизпълнение пред Съда на ЕС. По дело C-304/02 Комисия/Франция (решение от 12.07.2005 г.) Съдът осъжда Франция за недостатъчен контрол на рибарството на еднократна сума 20 000 000 евро и периодична имуществена санкция 57 761 250 евро за всеки шестмесечен период на неизпълнение;
• ЕФМДРА 2021–2027 – Програмата за морско дело, рибарство и аквакултури на България е с общ бюджет около 121 млн. евро, от които около 85 млн. евро принос на ЕС; ИАРА е бенефициент по мерките за контрол и събиране на данни, които са предпоставка за допустимостта на цялата програма.

V. СРАВНЕНИЕ ИАРА – ИАГ

Единственото реално сходство е теренният контрол срещу бракониерство. То вече е обхванато от двугодишното споразумение за сътрудничество между ИАРА и ИАГ за съвместни проверки и обмен на информация. Работещият модел показва, че координацията не изисква сливане.

ИАРА е стратегическа агенция за Р България – има европейски комисар по рибарство, но няма европейски комисар по горите.

Аквакултурите са най-важния подсектор на Сектор Рибарство в ЕС и ИАРА. Към момента в ИАРА са регистрирани 690 стопанства. Те са под непрекъснат контрол и мониторинг. Необходимостта от правен режим във всички тези стопанства е стратегическа при докладване на данните към Световната организация по прехрана и земеделие.

VI. КОНКРЕТНИ РИСКОВЕ В ПЕРИОДА НА ПРЕОБРАЗУВАНЕТО (2026–2028 г.)

Рисковете по-долу не са хипотетични – те произтичат от задължения с фиксирани срокове и от текущи договори и проекти, по които ИАРА е страна.

VII. ВЪТРЕШНА НЕПОСЛЕДОВАТЕЛНОСТ НА ДОКЛАДА

7.1. Принципът за функционална независимост на контрола

В т. 5.1.1.3 (второ тире) Докладът изисква при прехвърляне на надзора в биологичното производство да „се осигури необходимата функционална независимост и разграничение между контрола и надзора върху него“. Контролът по ОПОР на ЕС е с несравнимо по-висока правна и финансова чувствителност – той е обект на пряк надзор от ЕК и EFCA. Принципът, признат за биологичното производство, не е приложен към ИАРА.

7.2. Формирането на политика остава в министерството – освен за рибарството

Т. 4.2.3 изисква прехвърлянето на функции да става при „запазване на функциите по формиране на държавната политика, които следва да се изпълняват от министерството“. Едновременно с това т. 5.1.1.3 закрива дирекция „ОПОР“ и прехвърля политикоформиращите ѝ функции към изпълнителна агенция. Резултатът е структура, която формира политиката, прилага я и се контролира от самата себе си – модел, който противоречи и на т. 4.2.3, и на принципа по т. 5.1.1.3, и на изискванията на ЕК за разделение между управление и контрол.

7.3. Липса на критерий за подбор на структурите

Т. 5.2.2 гласи, че за всички останали структури „не се предвижда промяна на самостоятелния им организационен статут“. Докладът не посочва критерий, по който именно ИАРА и ИАГ – двете структури с най-различни правни режими в системата – са избрани за обединяване, докато структури със сходни по характер функции запазват статута си.

7.4. Насрещна тенденция за ИАГ

От години се обсъжда обособяване на ИАГ като самостоятелна Държавна агенция по горите, т.е. към повече, а не по-малко самостоятелност. Сливането противоречи и на тази посока и създава структура, в която горската и рибарската общност – с различни браншови организации, консултативни съвети и интереси – ще се конкурират за един бюджет и едно ръководство.

VIII. ОЧАКВАНИ ИКОНОМИИ СРЕЩУ РЕАЛНИ РАЗХОДИ ПО ПРЕХОДА

Какво може да се спести. При сливане отпадат ръководните длъжности – изпълнителен директор, зам.изпълнителен директор и главен секретар. Всички функции на специализираната администрация на ИАРА (ГД „Рибарство и контрол“, дирекция УРОРР, Център за наблюдение на риболова) остават задължителни по регламент и не подлежат на съкращаване без пряко нарушение.

Реалната икономия е ограничена до 4 брой щатни бройки.

Какво струва преходът. ЗИД на ЗРА и на свързаните закони; нов устройствен правилник; инвентаризация и правоприемство по активи (кораби, автомобили, оборудване с европейско финансиране и период на дълготрайност); преуреждане на договори по ЗОП и АДБФП; смяна на бенефициент по текущи проекти с риск от декомитмент; нотификация и пренастройка на достъпи към системите на ЕК (Fleet Register, FLUX, FIDES); нови бланки, печати, регистри и електронни услуги; подбор и преназначаване на 368 служители; период от 12–18 месеца с намален оперативен капацитет. Тези разходи са еднократни, но рискът от санкции по раздел IV не е.

IX. АЛТЕРНАТИВА: ЦЕЛИТЕ НА РЕФОРМАТА БЕЗ СЛИВАНЕ

ИАРА споделя целта за по-икономична и по-ефективна администрация и предлага следните мерки, които могат да бъдат реализирани при действащата уредба и без законодателни промени:

1. Собствен план за оптимизиране на числеността – съкращаване на трайно незаети щатни бройки и на длъжности по индивидуална преценка, по методологията на т. 5.1.1.4 от Доклада, с представяне на конкретни числа.
2. Споделени услуги с ИАГ на терен – разширяване на действащото споразумение за сътрудничество към споделена логистика, транспорт и съвместни проверки по вътрешните водоеми, където припокриването е реално.
3. Прецизиране на разпределението между МЗХ и ИАРА – ако дирекция „ОПОР“ бъде закрита, оперативните ѝ функции по прилагане (докладване към ЕК, работни групи, квоти) могат да бъдат поети от ИАРА, а политикоформиращите – от дирекция „Морско дело и рибарство“, в съответствие с т. 4.2.3 от Доклада. Това укрепва, а не размива компетентния орган.
4. Дигитализация вместо структура – приключването на модула за анализ на риска в ИСС, стационарните станции за претегляне и приложението за е-докладване за кораби под 12 м намаляват потребността от физически контрол и са финансирани по ПМДРА – при условие, че бенефициентът остане стабилен.
5. Преоценка на статута в средносрочен план (2028–2030 г.) – след изпълнение на сроковете по Регламент 2023/2842 и приключване на програмния период може обосновано да се обсъди бъдещата институционална форма на ИАРА, включително по модела на държавна агенция, въз основа на пълен функционален анализ.

X. ПРЕДЛОЖЕНИЯ

С оглед на изложеното предлагаме:

1. Т. 5.2.1.1 и първото тире на т. 5.1.1.3 от Доклада да отпаднат от проектите на нормативни актове, предвидени за обществена консултация до 09.09.2026 г.; ИАРА да бъде включена в обхвата на т. 5.2.2 (запазване на самостоятелния организационен статут).
2. Ако мярката бъде запазена за следващ етап – преди публикуването ѝ да бъде извършен пълен функционален анализ по Единната методология и цялостна оценка на въздействието, включваща консултация с ГД „Морско дело и рибарство“ на ЕК и с EFCA относно последиците за системата за контрол по ОПОР на ЕС.
3. ИАРА да представи в 30-дневен срок план за оптимизиране на структурата и числеността по раздел IX, т. 1, както и предложение за преразпределение на функциите на дирекция „ОПОР“ по раздел IX, т. 3.
4. Да бъде възложено на ИАРА и ИАГ в същия срок да представят актуализирано споразумение за сътрудничество със споделени ресурси за теренен контрол (раздел IX, т. 2).
5. Настоящото становище да бъде приложено към частичната предварителна оценка на въздействието по чл. 20 ЗНА като позиция на засегнатата административна структура.

Изразяваме готовност и настояваме за провеждане на официална среща, на която заедно – синдикати и служители-експерти да обсъдим необходимостта от реформа, която не противоречи на националното и европейско законодателство. Смятаме, че ние, служителите на ИАРА, притежаваме необходимата експертиза и заслужаваме да продължим да изпълняваме задълженията си към България – самостоятелно.

Зад нас стоят сдруженията в областта на рибарството в страната, които подкрепят ИАРА като самостоятелна административна структура и с положените подписи в инициираната подписка, показват несъгласието си против обединяването на ИАРА с други държавни структури.

Очакваме официален отговор с конкретна дата за среща, като изразяваме готовността си за открит диалог.

В случай, че срещата не бъде насрочена в кратък времеви период, Конфедерацията на труда „Подкрепа“, Национална федерация „Земеделие и горско стопанство“ на КТ „Подкрепа“ и служителите на ИАРА си запазват правото да предприемат всички законови действия за защита на трудовите и синдикалните права на служителите, включително и ефективни стачни действия.

Приложения:

1. Задължения на ИАРА с фиксирани срокове по правото на ЕС (2026–2029 г.).
2. Относими текстове от Доклада на МЗХ (август 2026

С уважение
АНЕЛИЯ ИВАНОВА
Председател, Национална федерация „Земеделие и горско стопанство“ на КТ „Подкрепа“

ПРИЛОЖЕНИЕ 1. ЗАДЪЛЖЕНИЯ НА ИАРА С ФИКСИРАНИ СРОКОВЕ ПО ПРАВОТО НА ЕС (2026–2029 г.)

ПРИЛОЖЕНИЕ 2. ОТНОСИМИ ТЕКСТОВЕ ОТ ДОКЛАДА НА МЗХ (АВГУСТ 2026 г.)