С настоящето становище изразяваме принципното си съгласие с идеята за въвеждане правото на колективно договаряне и правото на стачка за държавните служители. Начинът, по който това е направено в предлагания законопроект обаче до голяма степен опорочава идеята за въвеждането на тези два института в Закона за държавния служител. Аргументацията и мотивите ни са изложени по-долу в становището.

Вътрешноправна и международноправна уредба на правото на колективно договаряне

Правото на колективно договаряне към момента не се съдържа в Закона за държавния служител. Изключването на държавните служители от кръга на лицата, които са носители на това право, до голяма степен противоречи на международноправните задължения на България по редица международни договори. Конвенция 98 на МОТ не урежда положението на държавните служители, но Комитетът по приложение на конвенциите и препоръките на МОТ е изразил становище, че макар чл. 6 от Конвенцията да изключва от нейния обхват държавните служители, ангажирани с управлението на държавата, то останалите категории държавни служители би следвало да имат право да участват в колективно договаряне на условията им на труд, вкл. и заплатите. В тази връзка Комитетът е приканил правителството да измени Закона за държавния служител, с цел да се осигури право на участие в колективното договаряне за всички държавни служители, с изключение на тези, които участват в управлението на държавата.
През 2005 г. в рамките на контролния механизъм по Европейската социална харта /ревизирана/ /ЕСХ /р// и в следствие на колективен иск, подаден от КТ „Подкрепа“, КНСБ и Европейската конфедерация на профсъюзите, Европейският комитет по социални права се произнесе, че посочените ограничения на правото на стачка на държавните служители в железопътния транспорт представляват нарушение на ЕСХ /р/.
Констатирането на това неизпълнение на международни задължения на България с голямо закъснение предизвика разработването на Закон за изменение и допълнение на Закона за държавния служител, който бе внесен за разглеждане, но не беше одобрен от Комисията по трудово законодателство към Националния съвет за тристранно сътрудничество. Причините за отхвърлянето на законопроекта от тази комисия бяха многобройните пропуски, неясноти и грешни концепции. КТ „Подкрепа“ намира, че начинът, по който е направена тази първа стъпка в признаване на важните международно установени права на колективното договаряне и стачка за държавните служители опорочава целите на законопроекта.

Конкретни бележки по текстовете, посветени на Колективния договор в държавната администрация в предложения законопроект.

На първо място, в законопроекта се говори за някакви специални синдикати за държавните служители, с което КТ „Подкрепа“ изразява категоричното си несъгласие. Считаме, че синдикалните организации по смисъла на чл.44 ЗДСл не се различават от създадените към държавната администрация синдикални организации, в които членуват и работници и служители, работещи по трудово правоотношение. ЗДСл не би следвало да въвежда нов тип синдикални организации, в които да членуват само държавни служители. Считаме, че това е неприемливо, тъй като ще се противопоставят работници и служители по трудово и служебно правоотношение, които обаче се назначават от един и същ работодател. Таково разграничение не съществува в Конституцията на РБългария и е в противоречие с чл.2 на Конвенция 87 на МОТ. Според цитираната разпоредба трудещите се и работодателите, без каквато и да е разлика и без предварително разрешение, имат право да образуват организации по свой избор, както и да се присъединяват към тези организации при единственото условие да се съобразяват с техните устави.
Няма мотиви защо се променя сегашният текст на чл. 46 , като става „Синдикални организиции на държавни служители“. По принцип една администрация има синдикални организации включващи наети по трудово и по служебно правоотношение. От правна гледна точка, така се ограничава правото на сдружаване, т.е. синдикатите могат да се сдружават на какъвто искат принцип. Предлагаме да остане сегашният текст на чл. 46 от ЗДСл. и отпадне от законопроекта параграф 1.
В проектозакона е създадено задължение, подобно на Кодекса на труда, органът по назначаването да преговаря със синдикалната организация, но не е посочен срок, в който да изпълни това задължение, нито пък е предвидена санкция при неизпълнение на това задължение. Не е създадено и задължение органът по назначаването да предоставя информация при преговорите, кореспондиращо на задължението за предоставяне на информация за броя на членовете на синдикалната организация. Липсва законово предложение за санкция, в случай че работодателят е в забава при неизпълнение на задължението си за предоставяне на информация. Предлагаме тези законови празноти да бъдат решени по аналогия на Кодекса на труда с въвеждане на нови текстове на съответното систематично място в законопроекта.
В чл.46б не е посочен алтернативен начин на действие при липсата на общ проект изготвен и предоставен от синдикалните организации и какво се случва, ако се представят повече от един проект. Считаме, че трябва по аналогия да има механизми за решаване на този род проблеми както в Кодекса на труда – когато синдикалните организации не могат да представят общ проект, работодателят сключва колективен договор със синдикалната организация, чийто проект е бил приет от общо събрание на служителите с мнозинство повече от половината от членовете.
Проектозаконът обаче съдържа текст, който е в противоречие с правната природа на колективния договор и на идеята за колективното договаряне. Това е текстът, засягащ действието на договора по отношение на лицата. Според него колективният договор има действие спрямо всички държавни служители в съответната администрация. Следователно, действието на договора по отношение на държавните служители не се основава на тяхното членуване в синдикалната организация, която е страна по договора и която защитава техните интереси, не се основава и на някакви последващи лични действия на служителите, свързани с присъединяването им към договора, а става автоматично и пряко по силата на сключения колективен договор. В тази връзка предлагаме колективният договор да важи само за членовете на синдикатите, страна по него и да се въведе текст, с който се допуска възможността за присъединяване на държавни служителите, които не членуват в синдикална организация, страна по договора.
Като много съществен недостатък отчитаме нерегламентирането на закрила при уволнение на служителите, които са членове на синдикалното ръководство в държавната администрация, през времето, докато заемат съответната синдикална длъжност и до 6 месеца след освобождаването им. Освен това настояваме да съществува възможност такава закрила да може да се договори и предвиди по отношение и на други членове на синдикалните организации като съществуващата възможност в Кодекса на труда.
В предложените текстове не е споменато правото на отпуск за синдикални дейци за осъществяване на синдикална дейност. Предлагаме да се въведе аналогичен текст на чл.159 от Кодекса на труда.

Вътрешноправна и международноправна уредба на правото на стачка

В чл. 44 ЗДСл. в изпълнение на повелята на чл. 116, ал. 2 Конституцията от изрично признава правото на свободно синдикално сдружаване на държавните служители. Разбира се, че тази уредба можеше да бъде по-пълна, по-съвършена и по-завършена. Но и при това положение и особено като се има предвид прякото действие на ратифицираната, влязла в сила за България, обнародвана в „Държавен вестник“. Конвенция 87 на МОТ, правото на свободно синдикално сдружаване на държавните служители може да бъде защитавано и според съвременните международни стандарти.
Конвенция 87 на МОТ се прилага на общо основание и за държавните служители. Това е трайното становище както на МОТ, така и на СЕ. Техните становища са категорични: „Държавните служители трябва да се ползват, както всички трудещи се, без каквото и да е различие, от правото да образуват по свой избор синдикални организации и да встъпват в тях, без предварително разрешение и да защитават техните интереси“. И правото на стачка като имплицитно съдържащо се в основното право на свободно синдикално сдружаване се ползва от защитата, предоставена на основното право.
МОТ и СЕ приемат, че правото на стачка на държавните служители „може да бъде ограничено, даже забранено в държавната служба само (uniquement) за държавните служители, които упражняват властнически функции от името на държавата“, т. е. само за определени категории държавни служители. Но тази забрана не може да се разпростира върху всички държавни служители, каквото е разрешението, което следва от чл. 47, ал. 2 ЗДСл., а само за тези държавни служители, които упражняват властнически функции от името на държавата. Като примери за такива служители в практиката на МОТ и на СЕ се сочат държавните служители, които упражняват съдебната власт – съдии, прокурори и следователи. Такава забрана вече е установена в чл. 16, т. 6 ЗУКТС, но тя има ограничено значение и се отнася само за определени категории работещи-от системата на Министерството на отбраната, на МВР, от съдебните, прокурорските и следствените органи.
Следователно забраната на правото на стачка на всички държавни служители, която по същество въвежда чл. 47, ал. 2 ЗДСл., генерализира частичната забрана за правото на стачка, която чл. 16, т. 6 ЗУКТС установява и я разпростира върху всички държавни служители. Това общо законодателно разрешение не съответства на международните норми и на константната практика на международните контролни органи, която се следва от десетилетия наред по този въпрос.
А тази практика е по международни договори, по които България е страна, и тя следва да бъде зачитана.

Конкретни бележки по текстовете, посветени на правото на стачка в държавната администрация в предложения законопроект.

„Законът“ по чл. 116, ал. 2 Конст., т. е. ЗДСл. , в т. ч. предложеният законопроект има точно определен предмет и кръг от въпроси, които са му отредени за уреждане и който съгласно Конституцията е длъжен да уреди. Основното в законопроекта са въпросите относно „условията за упражняване на правото на стачка от държавните служители“.
„Условията за упражняване на правото на стачка“ включват предпоставките, при наличието на които държавните служители ще упражняват правото си на стачка.
Макар че изрично не е предвидено, разумът на конституционната разпоредба включва и реда за упражняване на правото на стачка:
-чрез какви правни действия,
-извършвани от кои органи и
-в каква последователност е необходимо да се извършат, за да се упражни реално правото на стачка.
Двете групи от въпроси – „условия и ред за упражняване на едно право“, са тясно свързани помежду си и взаимно се предполагат:
-предпоставките уреждат въпросите относно реалното упражняване на едно признато материално право,
-а редът – последователността, в която трябва да бъдат извършени определени правни действия, за да се осъществи съдържанието на съответното право.
„Условията“ изискват реда, а „редът“ предполага наличието на условия за упражняване на съответното право. Затова те винаги вървят заедно и се делегират за уреждане заедно.
В този смисъл, в систематичен ред са заложени предлаганите промени:
1.Предложените нови чл. 46 а-и създават по принцип основни условия/предпоставки за уреждане чрез преговори, споразумения и съответно гаранции за основните и допълнителни права и задължения на органа по назначаване и служителите, без да се стига до протестни действия и стачки. Те уреждат един важен въпрос: за необходимостта т. е. с аргумент на противното, ако не се спазват тези условия, се градира защитата на правото – стачка.
2.Предложените допълнения в чл. 47 и нови чл. 47 а-е определят при неизпълнение на условията по чл. 46 реда за реализирането на правото на стачка, както и съответните санкции. Те уреждат един важен въпрос: за необходимостта от продължаване на преговорите за доброволно уреждане на спора между представителите на държавните служители и органа по назначаването.
3.Уредена е и последователността, в която трябва да бъдат извършени определени правни действия, за да се осъществи съдържанието на правото на стачка.
В чл.47б се говори за арбитри или арбитражни комисии, като не става ясно кои са те, как се конституират, механизмите за работата им, кога се произнасят и каква е силата на постановеното от тях решение. Предлагаме да има препратка съм Закона за уреждане на колективните трудови спорове.
Буди недоумение текстът на чл.47д, ал.2, според който за времето, през което участва в законова стачка, държавният служител има право на обезщетение за сметка на държавното обществено осигуряване по общия ред. Не е ясно за какъв вид обезщетение става въпрос.
Предлагаме да се разгледат и съответно приемат мотивите ни и по следните въпроси.
1.В теорията и практиката при спорове между социални партньори, освен „непосредствени преговори“, както е предложено в законопроекта, може да се провежда посредничество и/или доброволен арбитраж от една страна на представители на синдикални организации и от друга страна, представители на синдикални и/или работодателски организации.
предлагаме: в чл. 46 и, ал. 1, думите след „..от тях процедура“, се допълва с последно изречение „и/или чрез посредничество от една страна на представители на синдикални организации и от друга страна на висшестоящ орган на органа на назначаването, съгласно устройствения правилник на съответната администрация“;
2. Няма раздел „Локаут“. Принцип в правото за стачки е уреждането и въпросът на Локаут.
Предлагаме: след „Дисциплинарна и имуществена отговорност“ нов раздел: „Локаут“, с нови: чл. 47 ж. При обявяване на стачката и през времето, докато трае законна стачка, органът по назначаването не може да преустановява дейността на администрацията чрез преструктуриране, закриване или промяна на структурите или на част от тях и да уволнява/съкращава, с цел да:
1.Предотврати или преустанови стачката;
2.Осуети удовлетворяването на предявените искания.
Предлагаме: нов чл. 47 з. „По време на законна стачка органът по назначаването няма право да приема на работа нови служители на мястото на стачкуващите за постигане целите по предходния член, освен когато това се налага за осъществяване на дейностите по чл. 47 в, т. 3, до като трае стачката.“
3. В „Право на стачка“ – чл. 47 ал. 2 – относно висшите държавни служители по чл. 5 ал. 2 от ЗДСл. трябва да се има впредвид Решението на КС от 1996 г., в което категорично не се приема, че носенето на символи и т.н. е стачка. На второ място трябва да се има впредвид, че правото на стачка на държавните служители „може да бъде ограничено, даже забранено в държавната служба само (uniquement) за държавните служители, които упражняват властнически функции от името на държавата“, т. е. само за определени категории държавни служители. Но тази забрана не може да се разпростира върху някои „видове държавни служители“ по смисъла на чл. 5 от ЗДСл., а само за тези държавни служители, които упражняват властнически функции от името на държавата. Съгласно чл. 5. ал. (2) от ЗДСл. (Доп. – ДВ, бр. 24 от 2006 г.; изм. и доп., бр. 43 от 2008 г.; изм. и доп., бр. 42 от 2009 г.) „Ръководните служители, които заемат длъжностите главен секретар, секретар на община, главен директор на главна дирекция, директор на дирекция и ръководител на инспекторат, са висши държавни служители. Тоест, не може да се приеме обяснението за разширително тълкуване на понятието властнически функции, каквото е направено в законопроекта. По този начин може да се приеме, че и един инспектор има властнически функции. Като примери за такива служители в практиката на МОТ и на СЕ се сочат държавните служители, които упражняват съдебната власт – съдии, прокурори и следователи. Такава забрана вече е установена в законопроекта в чл. 47 в. т. 5 и се отнася само за определени категории работещи – от системата на Министерството на отбраната, на МВР, от съдебните, прокурорските и следствените органи. Няма логика висшите държавни служители да се дискриминират по този начин.
Предлагаме, текстът на чл. 47, ал. 2 да отпадне.
4.Няма изискване в „Минимални изисквания за провеждане на стачка“, по чл. 47 б. ал. 3, 4 и 5, уреждащи решаване на споровете чрез арбитър или арбритражна комисия, за арбитрите да са вписани като такива в съответни регистри. Нормално е да се избират от поименен списък на арбитрите, утвърден от Надзорния съвет на Националния институт за помирение и арбитраж.
Предлагаме, чл. 47 б., да се допълни с ал. 6 „Арбитър може да бъде само лице, включено в поименен списък на арбитрите, утвърден от Надзорния съвет на Националния институт за помирение и арбитраж.“
5.Не е разгледан въпросът какво се прави, ако в една администрация има назначени и по трудови правоотношения и по служебни, а се обявят преговори и стачни действия – дали се ползва редът, уреден в КТ или редът в ЗДСл.
Предлагаме, да остане както е сега действащият чл. 46, и чл. 47.(1) „Когато предявените искания, свързани със служебните и осигурителните отношения, не са уважени, държавните служители могат да обявяват стачка.“
6.Не е разгледан въпросът за действащи споразумения.
Предлагаме, допълване на законопроекта с „преходни и заключителни разпоредби“: параграф първи „Действащи споразумения, вписани в Инспекцията по труда, между синдикални организации и органи по назначаването и касаещи държавни служители, се запазват до срока на изтичането им или се считат за действащи по реда на този Закон, в случай че съдържат по благоприятни клаузи. Синдикалните организации могат едностранно да прекратят действащите споразумения и да стартират нови преговори по сключване на колективен договор.“
7.Поради обстоятелството, че е включено търсенето на дисциплинарна, имуществена и наказателна отговорност при държавните служители, а е пропуснато за органа по назначаването, предлагаме, в преходни и заключителни разпоредби да се включи и подобен текст за нарушения на съответните членове от страна на органа на назначаване.
Предлагаме, нов параграф втори от прех. и закл. разпоредби „Който наруши разпоредбите на чл. 46 б. ал. 3 и чл. 46 ж се наказва с глоба от 50 000 лв. до 100 000 лв., ако не подлежи на по-тежко наказание. Нарушенията се установяват с актове, съставени от органите, на които е възложено осъществяването на държавния контрол по труда, а наказателните постановления се издават от ръководителя на съответния контролен орган, според ведомствената принадлежност на актосъставителя. Установяването на нарушенията, издаването, обжалването и изпълнението на наказателните постановления стават по реда на Закона за административните нарушения и наказания.“
Заявяваме желанието и готовността си активно да съдействаме и да участваме в разработването на такъв законопроект, който действително ще бъде полезен на дължавните служители и ще може да съдейства за реална защита правата на трудещите се.